Zzp’er of werknemer: wat is het verschil?

Gepubliceerd: 17 december 2024 | door Susan Schaeffer

De laatste jaren is het aantal zelfstandigen fors toegenomen. Daaronder bevinden zich ook schijnzelfstandigen: personen die werken op basis van een opdrachtovereenkomst, terwijl op basis van de feiten en omstandigheden sprake is van een arbeidsovereenkomst (werknemerschap).

De regering wil het aantal schijnzelfstandigen terugdringen en de balans op de arbeidsmarkt herstellen. De inzet van zelfstandigen leidt namelijk tot oneerlijke concurrentie en ongelijke arbeidsvoorwaarden. De regering wil dit bereiken door de Belastingdienst weer strenger te laten controleren op schijnzelfstandigheid. Ook heeft het kabinet het plan om de regels te verduidelijken door invoering van de Wet verduidelijking beoordeling arbeidsrelaties (Vbar).

Zzp’er of werknemer: waarom is dit verschil belangrijk?

Het verschil tussen een werknemer en een zelfstandige is in de praktijk op verschillende manieren van belang. Aan de ene kant zijn er namelijk arbeidsrechtelijke gevolgen, als sprake is van een arbeidsovereenkomst. Een werknemer heeft bijvoorbeeld recht op wettelijke vakantiedagen, ontslagbescherming en loondoorbetaling bij ziekte. Aan de andere kant is het onderscheid belangrijk voor de vraag of er sprake is van inhoudings- en premieplicht voor de loonheffingen en verzekeringsplicht voor de werknemersverzekeringen.

Of iemand een werknemer is of een zelfstandige, kan worden beoordeeld op basis van de geldende wetgeving en de bijbehorende jurisprudentie. In het Burgerlijk Wetboek staat wanneer sprake is van een arbeidsovereenkomst (een werknemer) of van een opdrachtovereenkomst (die door een zelfstandige kan worden uitgevoerd). Bij een arbeidsovereenkomst is -kort gezegd- sprake van gezag, (persoonlijke) arbeid en loon en bij een opdrachtovereenkomst juist niet. Deze criteria zijn in de rechtspraak verder uitgelegd.

Wet DBA en opheffing handhavingsmoratorium

In 2016 is de Wet Deregulering beoordeling arbeidsrelaties (Wet DBA) ingegaan. De wet is ingevoerd om de verantwoordelijkheden van de opdrachtnemer en de opdrachtgever bij het beoordelen van hun arbeidsrelatie beter in balans te brengen. De mogelijkheden om te handhaven (door de Belastingdienst) zouden hierdoor worden verbeterd en schijnzelfstandigheid zou op die manier beter kunnen worden teruggedrongen.

Toch heeft de Belastingdienst sindsdien slechts heel beperkt gehandhaafd op schijnzelfstandigheid, omdat er veel onduidelijkheid was over de regels. Tot 2025 gold een ‘handhavingsmoratorium’. Er werden geen boetes opgelegd of naheffingen geïnd, behalve bij kwaadwillenden of als een aanwijzing niet werd opgevolgd. Deze pauze in de handhaving is per 2025 opgeheven. Vanaf 2025 kan de Belastingdienst weer volledig handhaven om schijnzelfstandigheid tegen te gaan. 

In het Handhavingsplan arbeidsrelaties tranche 2024 heeft de Belastingdienst uitgewerkt hoe de handhaving eruit gaat zien. Bij het plan horen een Perspectiefnota handhaving arbeidsrelatie en een Memo handhaving arbeidsrelaties – richtlijnen doorwerking IH en O. Op 18 december 2025 is een nieuwe tranche van het Handhavingsplan gepubliceerd, het Handhavingsplan arbeidsrelaties tranche 2025.

Modelovereenkomsten uitgefaseerd

Opdrachtgever en opdrachtnemer konden onder de Wet DBA hun contract voorleggen aan de Belastingdienst om te vragen of er sprake was van inhoudingsplicht voor de loonbelasting en sociale verzekeringspremies. Als de Belastingdienst oordeelde dat geen sprake was van inhoudingsplicht, dan was de opdrachtgever gedurende vijf jaren gevrijwaard. Voorwaarde was wel dat conform het contract werd gewerkt.

Op de website van de Belastingdienst zijn sindsdien goedgekeurde modelcontracten gepubliceerd. In 2024 heeft het kabinet-Schoof laten weten dat de Belastingdienst geen nieuwe modelovereenkomsten meer goedkeurt. Ook worden bestaande modelovereenkomsten (die zijn gesloten met brancheorganisaties in diverse sectoren) niet verlengd. Op die manier worden de modelovereenkomsten uitgefaseerd.

De lopende modelovereenkomsten zullen worden geëerbiedigd tot eind 2029. Een voorwaarde daarvoor is dat deze modelovereenkomsten voldoen aan wet- en regelgeving, staat in het Handhavingsplan arbeidsrelaties tranche 2025. Dit betekent dat opdrachtgevers en opdrachtnemers de goedgekeurde overeenkomsten langer kunnen gebruiken.

Wet verduidelijking beoordeling arbeidsrelatie (Vbar)

In 2023 is het wetsvoorstel Wet verduidelijking beoordeling arbeidsrelaties gepubliceerd. Dit wetsvoorstel moet gaan verduidelijken wat in het Burgerlijk Wetboek wordt bedoeld met ‘werken in dienst van’.

De norm is in het voorstel aan de hand van de jurisprudentie teruggebracht tot drie criteria:

• werkinhoudelijke ondergeschiktheid;
• organisatorische inbedding; en
• werken voor eigen rekening en risico.

De drie hoofdelementen worden in het wetsvoorstel verder ingevuld.

Het wetsvoorstel introduceert ook een zogenaamd ‘civielrechtelijk rechtsvermoeden’. Kan een werknemer aantonen dat hij een uurtarief heeft onder € 32,24 (peildatum 1 juli 2023), dan wordt vermoed dat de werknemer een arbeidsovereenkomst heeft. Als werkgever moet je dan aantonen dat dit niet het geval is.

De wet stond gepland om in 2025 gepubliceerd te worden en uiterlijk in 2026 in werking te treden. Maar het is onzeker of dit gehaald zal worden. Begin 2025 komt dit opnieuw aan de orde in de Tweede Kamer.

Rechtspraak, Wet DBA of Vbar?

Hoe verhoudt de opheffing van het handhavingsmoratorium zich nu met het wetsvoorstel Vbar en de bestaande wetgeving en de rechtspraak rond het verschil tussen een werknemer en een zelfstandige (een opdrachtnemer)?

De Vbar wordt gepresenteerd als een vastlegging van de huidige jurisprudentie. Dat klopt niet helemaal, bijvoorbeeld voor het rechtsvermoeden, maar ook voor de invulling of verhouding tussen de criteria om de arbeidsrelatie te beoordelen.

Door de opheffing van het handhavingsmoratorium van de Belastingdienst word je eigenlijk vooral aangespoord om goed te letten op schijnzelfstandigheid volgens de huidige regels en jurisprudentie en één en ander waar nodig te corrigeren.

Onduidelijkheid bij de opheffing handhavingsmoratorium en kritiek op Vbar

De Belastingdienst heeft in de Toelichting beoordeling arbeidsrelaties aangegeven welke feiten en omstandigheden een rol spelen bij het beoordelen van de arbeidsrelatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Het gaat dan om de feiten en omstandigheden uit het Deliveroo-arrest.

Er is voor veel werkenden en bedrijven nog veel onduidelijk. Zij hebben praktische vragen, zoals of zij een werkende wel kunnen vervangen door een zzp’er bij zwangerschapsverlof. En of ze het team mogen aanvullen met zelfstandigen bij ‘ziek en piek’. Ook vraagt men zich af of het verstandig is de werkende niet meer uit te nodigen op kantoor of bij uitjes.

Ook is er op de Vbar veel kritiek. Het wetsvoorstel Vbar moet duidelijkheid verschaffen over de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Maar het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) oordeelde al in 2023 dat het wetsvoorstel niet zal werken. Het voorstel zou – in de toenmalige vorm – leiden tot méér in plaats van minder regeldruk voor burgers en ondernemingen.

De Raad van State heeft het kabinet in november 2024 geadviseerd om het wetsvoorstel aan te passen. De Raad vraagt zich namelijk af of het voorstel echt zal leiden tot een eenvoudigere beoordeling van arbeidsrelaties. Ook is in de ogen van de Raad te weinig rekening gehouden met bijvoorbeeld de ingrijpende gevolgen van de verschuldigdheid van pensioenpremies, op het moment dat sprake blijkt te zijn van schijnzelfstandigheid.

Verder geven bepaalde sectoren aan, het vraagstuk graag zelf op te lossen. Zo zijn de zorgorganisaties RIM, Bovib, NBBU, ABU en VvDN gestart met een nieuwe variant van het Fiscaal kader zzp, het Fiscaal kompas zorg.

Splitsen Vbar en zachte landing opheffing handhavingsmoratorium

In september 2024 is in de Tweede Kamer gedebatteerd over de handhaving op schijnzelfstandigheid en het wetsvoorstel Vbar. Er werden verschillende moties ingediend, bijvoorbeeld met de wens om de handhavingsstrategie op schijnzelfstandigheid te verzachten (de ‘zachte landing’) of de Vbar te splitsen.

Op 18 december 2024 is de motie Flach/Aartsen over de zachte landing aangenomen in de Tweede Kamer. Als gevolg hiervan is in het Handhavingsplan arbeidsrelaties tranche 2025 opgenomen dat de de Belastingdienst een zachte landing zal bewerkstelligen door een ‘ingroeimodel’ en diverse maatregelen. Zo krijgen bedrijven in 2025 eerst een bedrijfsbezoek, waarbij de Belastingdienst in gesprek gaat over de inhuur van zelfstandigen. Een boekenonderoek kan worden gedaan als door de Belastingdienst grote risico’s op schijnzelfstandigheid worden ingeschat.

In de plannen staat dat de Belastingdienst alleen met terugwerkende kracht kan corrigeren tot 1 januari 2025. Wanneer een bedrijf of organisatie ‘kwaadwillendheid’ is of wanneer een aanwijzing van voor 2025 niet is opgevolgd, dan kan de Belastingdienst wel naheffen tot 5 jaar terug. Het begrip ‘kwaadwillendheid’ is omschreven in het Handhavingsplan arbeidsrelaties tranche 2023.

In andere gevallen geldt in 2025 dat er geen verzuim- en vergrijpboetes voor de kwalificatie van arbeidsrelaties worden opgelegd.

In een Kamerdebat op 28 november 2024 heeft de minister van SZW aangegeven dat hij in januari in gesprek gaat met sociale partners en de analyse van de Raad van State op zich zal laten inwerken.

Ook heeft hij tijdens dit debat aangegeven dat hij in het wetgevingstraject de verwachte uitspraak van de Hoge Raad in de FNV-Über-zaak wil betrekken. De verwachting is dat die uitspraak er in februari 2025 ligt, waarna hij de Tweede Kamer zal informeren over de gevolgen daarvan voor het wetsvoorstel.

Ten slotte heeft hij aangegeven dat hij dan wil bekijken of het opportuun is om het wetsvoorstel te splitsen. Daarbij tekent hij aan dat het onderdeel ‘verduidelijking’ ook onderdeel is van het Herstel- en Veerkrachtplan. Daarin staat een aantal mijlpalen, wat betekent dat het onderdeel ‘verduidelijken arbeidsrelatie’ uiterlijk op 1 januari 2026 zou moeten ingaan.

Gezien de ontwikkelingen lijkt het vooral raadzaam overduidelijke schijnzelfstandigheid te voorkomen en te corrigeren, maar verder geen paniekvoetbal te gaan spelen. De Belastingdienst schrijft in de handhavingsplannen dat de organisatie zich in 2025 vooral richt op ‘herstel naar de toekomst’ en het in gang zetten van een beweging naar (meer) compliant gedrag op fiscale wet‑ en regelgeving.